Zur Implementierung eines „Kennzahlengestützten Zielsystems“ nach der Systematik der Balanced Scorecard bei der Kreisverwaltung Gießen

Mit dem Haushaltsjahr 2009 fährt der Landkreis Gießen den Kurs der Doppik – und das nicht  nur in Form eines veränderten Buchungsstils. Die ca. 70 Produkte, in denen die Leistungen der Kreisverwaltung zusammengefasst wurden und diese folglich widerspiegeln, sollten nicht nur die klassische Bewirtschaftungsgrundlage bilden, sie sollten – so wie es die GemHVO Doppik auch vorschreibt – mithilfe von Zielen und Kennzahlen die neue Steuerung der Haushaltswirtschaft darstellen! Dabei wollte man möglichst auch den Reformzielen der neuen Verwatungssteuerung (Outputorientierung, Kundenorientierung, Wirtschaftlichkeit etc.) gerecht werden. Es gab also mehrere Aspekte zu berücksichtigen, um erfolgversprechend zu agieren. Die Frage war nur „wie“?
Es lag nahe, sich an der modernen Betriebwirtschaft zu orientieren und so entschied man, mithilfe des Instruments Balanced Scorecard, ein kennzahlengestütztes Zielsystem zu entwickeln. 
Trotz der prompt auftretenden Hürden…, gelang es für fast 20 Produkte Ziele und Kennzahlen im Sinne der BSC abzubilden.

Dieser Weg wird im nachstehenden Bericht veranschaulicht.

Das Haushaltsjahr 2009 war also das erste Jahr, indem bei der Kreisverwaltung Gießen nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung gebucht wurde. Mit der Umstellung auf die Doppik waren mehrere Veränderungsprozesse verbunden. Es galt Produkte zu definieren, die die Verwaltungsleistungen darstellen und im Rahmen von Budgets die Bewirtschaftungsgrundlage bilden. Daneben sollten gemäß GemHVO Doppik Ziele formuliert und mit Kennzahlen hinterlegt werden,  um die Messung der Zielerreichung zu ermöglichen.
Dabei fasste der Landkreis Gießen den Entschluss, den allgemeinen Reformzielen der Verwaltungsmodernisierung Rechnung zu tragen und entschied sich, neben rein monetären Größen noch weitere Aspekte zu beachten und ergebnis- und wirkungsorientiertes Verwaltungshandeln im Zielfindungsprozess zu berücksichtigen. Das bedeutete letztlich die Erarbeitung eines kennzahlengestützten Zielsystems, bei dem unterschiedliche Perspektiven zum Tragen kommen. Um diesen Prozess zu systematisieren, nahm man sich das betriebswirtschaftliche Instrument „Balanced Scorecard“ (BSC) zum Vorbild.

Die Balanced Scorecard ist ein mehrdimensionales Ziel- und Kennzahlensystem, das den Vorgang der Zieldefinition und –beschreibung strukturiert, Aussagen über Zielerreichung ermöglicht und folglich Unterstützung für das strategische Management sein kann. Außerdem können unterschiedliche Hierarchieebenen und Erfolgsursachen mit einbezogen werden. 
Um dauerhaften Unternehmenserfolg sicherzustellen, empfehlen die Entwickler der BSC, Kaplan und Norton, nicht nur Einzelziele zu verfolgen, sondern vier Zielperspektiven einzubeziehen:
• Finanzwirtschaftliche Perspektive
• Kundenperspektive
• Interne Prozessperspektive
• Lern- und Entwicklungsperspektive

Die Ziele, die aus den vier genannten Perspektiven hervorgehen, sollten in einem ausgewogenen Verhältnis – in einer Balance – zu einander stehen. In einer Scorecard (einem „Berichtsbogen“) werden schließlich die wesentlichen Steuerungsgrößen systematisch abgebildet. Die BSC soll gegenüber herkömmlichen Ziel- und Kennzahlensystemen aufgrund ihrer Übersichtlichkeit als ein effektives Arbeits- und Steuerungsinstrument fungieren und kann in sämtlichen Bereichen als Entscheidungshilfe verwendet werden.

Diesem Ansatz wollte der Landkreis Gießen nun folgen, gleichwohl es offensichtlich war, dass die klassische BSC, wie sie vorwiegend in der Privatwirtschaft zum Tragen kommt, nicht unverändert auf die Kreisverwaltung übertragen werden konnte.
Dementsprechend modifizierte man die klassische BSC und passte sie an die Gegebenheiten einer sogenannten „Non-Profit-Organisation“, zu der eine Kreisverwaltung zählt, an. Deshalb entschied man sich dazu, Ziele und Kennzahlen innerhalb der nachstehenden Perspektiven abzubilden und den damit verbundenen Fragestellungen hinsichtlich der Zielerreichung nachzugehen.
 
1. Rechtmäßigkeit / Wirtschaftlichkeit
Welche wirtschaftlichen und rechtlichen Vorgaben müssen wir einhalten, um unseren gesetzlichen/politischen Auftrag zu erfüllen?
Welche Kosten müssen besonders beeinflusst werden? Welche sind bewusst zu akzeptieren? Gemeint ist das Einhalten sowohl wirtschaftlicher als auch rechtlicher Vorgaben im Verhältnis zu politischen Zielsetzungen.

2. Gemeinwohlorientierung / Bürger- und Kundenperspektive
Welche Ziele müssen wir für/bei unseren Bürgern erreichen, um unsere politischen Visionen zu verwirklichen?
Diese Perspektive definiert die Leistungen der Verwaltung gegenüber den Bürgern/ Einwohnern aus der Perspektive der Leistungsempfänger bzw. -abnehmer.

3. Personal- und Organisationsentwicklung sowie Prozessabläufe und Strukturen
Wie müssen unsere Verwaltungsprozesse ausgestalten sein?
Wie könnten unsere Prozesse laufend verbessert und weitere Spielräume zur Erhöhung des Gemeinwohls geschaffen werden?
Im Mittelpunkt stehen funktionale, zielführende und wirtschaftlich orientierte Prozessabläufe sowie die Mitarbeiter, die ausreichende Wissen- und Fertigungspotentiale und Motivation aufweisen müssen, um die gewünschten Erfolge zu erzielen.

4. Auftragserfüllung/ Fachspezifische Ausrichtung
Die vierte Perspektive bietet die Möglichkeit, die fachspezifischen Besonderheiten, die für die Erfolgserreichung maßgeblich sind, darzustellen.

Wenn es auch allgemeingültige Vorschriften im Verwaltungshandeln gibt, an die die MitarbeiterInnen grundsätzlich gebunden sind, so geht jede Organisationseinheit doch andersartigen Auftragserfüllungen nach.

Federführend wurde der Prozess von der zentralen Controllingstelle begleitet und innerhalb der Verwaltung vorangetrieben. Die BSC sollte auf Produktebene abgebildet werden. Als Pilotprojekt entwickelte man eine BSC für das Produkt „Abfallwirtschaft“. Die Ergebnisse wurden in einem Formblatt zusammengetragen:

Hier bitte die Grafik einfügen!

Grundsätzlich lässt sich keine verallgemeinernde Aussage hinsichtlich des Einführungsprozesses beim Landkreis Gießen treffen. Die Resonanzen dazu waren unterschiedlich, sei es auf Ebene der Verwatung oder der Politik
Festzuhalten bleibt, dass mit der Einführung eines solchen Instrumentes ein Prozess verbunden ist,  der Arbeits- und Zeitaufwand aber auch Akzeptanz seitens der Betroffenen erfordert.

Nicht selten erwies sich der Auftakt als schwierig, wozu natürlich auch die Unerfahrenheit im Umgang mit dem Steuerungsinstrument „BSC“ beigetragen hat. Hinzu kam, dass man dem Anspruch, steuerungsrelevante Daten zu erheben, vielfach nicht gerecht werden konnte. Gerade in den sogenannten Eingriffsverwaltungen wie Ausländer- und Ordnungswesen. Hier wurde vielfach argumentiert, dass gesetzliche Bestimmungen keinen bzw. nur wenig Spielraum zuließen und die jeweiligen Produkte und Leistungen nicht aktiv von Verwaltung und Kommunalpolitik zu steuern sein.
Die eine oder andere Kennzahl erwies sich als weniger geeignet, da sie keine eindeutige Aussage hinsichtlich Output/Wirkung mit sich brachte, sondern eher eine Inputgröße darstellte. So z. B. die durchschnittlichen Fortbildungstage pro Mitarbeiter und Jahr (eine Kennzahl die flächendeckend für alle Produktscorecards erhoben wurde). Obwohl sie keine unmittelbaren Aussagen zum Erfolg von Mitarbeiterqualifizierung zulässt, wird diese Kennzahl weiterhin verwendet, denn sie kann ein Indiz für angemessene Fortbildung sein und lässt gewisse Rückschlüsse hinsichtlich Personalentwicklung zu.

In manchen Bereichen brachte die Definition und erstmalige Erhebungen einzelner Kennzahlen eine „Standortbestimmung“ mit sich und widerlegte teilsweise den „gefühlten“ Wert sowie die damit verbundene Selbsteinschätzung. So wurde beispielsweise bei einem Produkt  das Ziel formuliert, die durchschnittliche Wartezeiten der Kunden, nachdem sie erstmals für einen längeren Zeitraum systematisch erhoben wurde, um 30% zu verringern.

Auch bei anderen Produkten sieht man das Konzept der BSC als eine Art Chance, Sacherverhalte darzustellen und durch entsprechende Zielformulierungen Veränderungen zu bewirken. Im Bereich Jugendhilfe z.B. sollte mithilfe der BSC versucht werden, eine These hinsichtlich des ASD im Bereich „Hilfen zur Erziehung“ zu belegen. Über die Möglichkeit mehrere Perspektiven betrachten zu können, sollen als Beweis für diese These alle notwendigen Faktoren wie gesetzliche Verpflichtungen, Wirtschaftlichkeit, Mitarbeiter & Prozesse sowie die Kunden herangezogen und in Verbindung zueinander (Zielbeziehungen) gesehen werden.

Die Haltung der Politik zum neuen Instrument BSC, das schließlich auch ihnen als Entscheidungsträger dienen sollte, war eher reserviert und zurückhaltend.

Offene Ablehnung wurde zwar nicht formuliert, allerdings spielten die Scorecards in den Haushaltsdebatten, obwohl sie direkt bei den jeweiligen Produkten innerhalb des Haushaltsplanes abgebildet waren, nur eine untergeordnete Rolle. Gab es dennoch Diskussionen während der Haushaltsberatungen, so waren diese durchaus auch inhaltlichen Charakters.

Beispielweise wurde ein Ziel beim Produkt Abfallwirtschaft bemängelt und der Kreistag beschloss schließlich eine geänderte Zielformulierung. Zudem benannte Politik für dieses Produkt weitere konkrete, zukünftig zu erhebende Kennzahlen. Darüber hinaus erhielt die Abfallwirtschaft den Auftrag, weitere Ideen zu Zielen und Kennzahlen zu unterbreiten, die dann im Fachausschuss entsprechend für das nächste Haushaltsjahr diskutiert werden sollten.

Einzelne Zielformulierungen zeigten, dass in Scorecards z.T. unterschiedliche Steuerungsebenen angesprochen wurden. Zum einen die politische Ebene im Kreistag, zum anderen die interne Steuerung auf Fachdienst- und Fachbereichsebene. Politik interessierte sich in erster Linie für Ziele und Kennzahlen, die mit einer Außenwirkung verbunden waren und auch politische Zielsetzung sein konnten.

Auf der Ebene der Verwaltung waren es häufig Aspekte wie Quoten erfolgreicher Widersprüche bzw. Streitverfahren, Durchlaufzeiten und Wartefristen oder die schon erwähnten Fortbildungstage pro Mitarbeiter. Hier muss es zukünftig gelingen, die beiden Steuerungsebenen Kreistag und Verwaltung besser zu trennen und die zur jeweiligen Ebene „passenden“ Ziele und Kennzahlen in den Scorecards abzubilden und zu diskutieren. Dieses Manko ist einerseits sicherlich größtenteils darauf zurückzuführen, dass die verschiedenen BSC´s im Bottom-Up-Prozess entstanden, also ausschließlich in der Verwaltung von den einzelnen Organisationseinheiten entwickelt wurden. Andererseits aber auch bewusst in Kauf genommen worden, weil aufgrund verschiedenster Umstände, ein intensives Einbinden der politischen Ebene beim Aufbau der BSC im Landkreis Gießen nicht möglich war.

Umso mehr wird Politik nun bei der Weiterentwicklung des Steuerungsinstrumentes einbezogen. In einem ersten Schritt soll ein Fragebogen, der sich an alle Mandatsträger richtet, Akzeptanz, Prioritäten und Ideen der Politik aufzeigen. Abzuwarten und zu hoffen bleibt, dass Politik nicht nur die Vorschläge der Verwaltung als Diskussionsgrundlage annimmt, sondern auch eigene Zielvorstellungen entwickelt und die BSC mit „politischem“ Leben füllt.